Durante la última semana de abril, un grupo conformado por la Oficina en Washington para Asuntos Latinoamericanos (WOLA–por su sigla en inglés), el Centro de Política Internacional (CIP–por su sigla en inglés), ambos con sede en Washington, y las ONG de Bogotá Asociación MINGA (Bogotá) e Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (INDEPAZ, Bogotá) viajó a Tumaco, municipio ubicado en la costa Pacífica colombiana, en el extremo suroeste del país, cerca a la frontera con Ecuador.
El viaje a Tumaco obedeció también a que es uno de los cerca de catorce sitios elegidos por el programa de ayuda militar y para el desarrollo apoyado por los Estados Unidos que es, en cierto modo, el sucesor del “Plan Colombia”. Conocido como de “Consolidación ” o “Acción Integral”, este programa a gran escala pretende establecer una presencia operativa del gobierno, en territorios olvidados por mucho tiempo.
Las cuatro organizaciones estamos llevando a cabo un proyecto conjunto con el fin de monitorear este programa. Aunque su diseño indica que ha habido aprendizajes desde la puesta en marcha del Plan Colombia en el año 2000, tenemos preocupaciones acerca de la «Consolidación», tanto por el papel de los militares, la coordinación entre órganos del gobierno, la consulta a las comunidades y los efectos sobre la tenencia de la tierra, entre muchos otros.
En cada una de las zonas elegidas, la estrategia de «Consolidación» inicia con operaciones militares ofensivas para establecer “condiciones de seguridad.” Posteriormente, su objetivo es rápidamente dar cabida al resto del gobierno para ofrecer servicios básicos de forma gradual y coordinada. De acuerdo con los documentos del Programa de Consolidación, el estado final deseado es la retirada casi total de las fuerzas militares de la zona, dejando tras de sí un gobierno que funcione, una reducción notoria de la violencia, la ausencia de grupos armados ilegales y la eliminación de la producción de drogas.
A pesar de que estábamos analizando la Consolidación en Tumaco, se anota que los Estados Unidos han invertido más fuertemente en este programa en otras partes de Colombia desde el inicio del programa en su forma actual, en el año 2007. Un informe de diciembre del 2009 del CIP “Después del Plan Colombia,” da cuenta de la «Consolidación» en dos de las zonas de mayor inversión: La Macarena, región al sur de Bogotá, y la región de Montes de María, cerca a la costa Caribe. Funcionarios de EE.UU. dicen que el programa está avanzando con el apoyo de Washington en la parte sur del departamento del Tolima, al oeste de Bogotá, pero aún no hemos visitado esa zona.
A pesar de que aparece en la lista de zonas de consolidación y es claramente una prioridad debido a la producción de drogas, no se había oído hablar mucho sobre el desarrollo del programa en Tumaco. Sin embargo, elegimos ir a esta ciudad por su estrecha relación con la política de los Estados Unidos: la crisis de violencia que afronta y el narcotráfico se deben, en parte, a las consecuencias indeseadas del Plan Colombia.
En el año 2000, un paquete de ayuda de los Estados Unidos por US$ 1,300 millones de dólares (el primer desembolso de fondos del Plan Colombia) permitió una dramática expansión de las fumigaciones aéreas con herbicidas en el departamento del Putumayo, a unos 500 kilómetros al este de Tumaco, en la frontera con el departamento de Nariño, del que Tumaco hace parte. En ese momento, Putumayo era el mayor productor de coca de Colombia, y el Plan Colombia extendió allí un enorme programa de fumigación aérea con herbicidas. Quienes desde los Estados Unidos lo planificaron, no acompañaron dicho programa de fumigación en cualquier caso con siquiera una ayuda ni asistencia suficientes para desarrollo alternativo dirigidos a los agricultores del Putumayo. De hecho, el Plan Colombia careció de cualquier intento real de establecer una presencia permanente del gobierno civil allí, y ésta continúa siendo débil en ese departamento.
Como resultado, muchos Putumayenses, cuyos cultivos fueron asperjados y se hallaron de pronto sin opciones económicas, emigraron a la costa Pacífica, en especial a Tumaco. El pueblo de Llorente, hacia el oriente del municipio de Tumaco, en ocasiones es llamado “Putumayito” debido a la gran cantidad de migrantes provenientes del Putumayo.
El desplazamiento de la coca, y de los cocaleros, desde el Putumayo alteraron el orden social en lo que entonces era uno de los rincones más olvidados de Colombia. La población de Tumaco, en su mayoría afrocolombiana, vive en un casi total aislamiento del resto del país, viviendo de la agricultura de subsistencia o de cultivos comerciales básicos como coco, cacao o plátano. A lo largo de los numerosos ríos que desembocan en el Pacífico están las comunidades establecidas por esclavos liberados y cimarrones, cuyos descendientes fueron excluidos y marginados de la vida nacional de Colombia.
En 1993, dos años después de que Colombia aprobara su nueva Constitución progresista, una nueva norma -la Ley 70- reconoció la tenencia de la tierra de estas y otras cientos de comunidades afrocolombianas en los apartados, no desarrollados y selváticos territorios bajos del Pacífico. Estos territorios, conocidos como Consejos Comunitarios, de propiedad común y titulados colectivamente, constituyen un porcentaje significativo de la superficie de Tumaco, aunque una porción pequeña, pero significativa, de la tierra está en manos de comunidades indígenas.
Por desgracia, este gran avance en el reconocimiento de sus derechos de propiedad llegó al mismo tiempo en que estas comunidades entraron en mayor contacto con el mundo exterior. En lugar de funcionarios estatales que brindaran seguridad, justicia y servicios básicos, este ?contacto” significó el encuentro con narcotraficantes y grandes terratenientes, que a menudo eran las mismas personas.
Estos narcotraficantes se sintieron atraídos por el valor estratégico de Tumaco. Sus ríos han demostrado ser corredores ideales para el envío de drogas hacia el Océano Pacífico -directamente o través del Ecuador- y de ahí a México, Centroamérica y los Estados Unidos. Sus densas selvas dan cobertura a los laboratorios para fabricar cocaína. Sus estuarios de manglares costeros proporcionan innumerables puntos para esconder barcos que transbordan drogas (también para esconder “semi-sumergibles,”” que son submarinos de fabricación casera, por lo general halados desde un barco, que transportan toneladas de cocaína a la vez y son difíciles de detectar). En la medida en que los cultivos de coca emigraron a Tumaco a principios de la década del 2000, el municipio se convirtió en un centro para el cultivo, producción, y el transbordo de cocaína. Es uno de los pocos territorios del país donde ocurren simultáneamente todas las fases del proceso de producción de esa sustancia.
Por su parte, los grandes terratenientes vieron las grandes extensiones de tierra, con buen riego y sin desarrollo, como ideales para la agroindustria a gran escala e intensiva en capital. Esto incluye productos rentables como la palma aceitera africana y la ganadería. La palma de aceite -usada cada vez más en los biocombustibles- experimentó un auge a mediados de la década del 2000, junto con la compra masiva de tierras, hasta que una plaga destruyó la mayor parte de la cosecha de Tumaco.
En tanto que los terratenientes comenzaban a invadir los territorios de los Consejos Comunitarios, el rentable comercio de la coca resultó ser una tentación para muchos de los residentes de los Consejos. La Oficina de Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (ONUDD) ha encontrado (véase página 62 de su documento en PDF) que los cocaleros tienen un ingreso neto de unos US$ 10-12 por día, que es aproximadamente el doble del salario mínimo en la economía formal colombiana, y mejor que el que la mayoría de cultivos comerciales ofrece. Su producto, una pasta que es fácil de llevar y que los traficantes posteriormente refinan para obtener cocaína, es mucho más fácil de comercializar en los territorios sin vías de acceso.
Con el auge de la coca, sin embargo, sobrevino una presencia mucho mayor de los grupos armados ilegales, cuya presencia en Tumaco había sido sólo esporádica anteriormente. De hecho, mientras que esta economía atrajo a algunos a cultivar coca, muchos otros han sido obligados a sembrarla por grupos guerrilleros o por paramilitares que tienen influencia en sus territorios.
Los grupos guerrilleros FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia) y ELN (Ejército de Liberación Nacional), comenzaron a recaudar fondos para la compra de armas cobrando impuesto a los cultivadores de coca, pero rápidamente pasaron a participar en la producción y el tráfico. Estos grupos construyeron su presencia en el municipio durante la década de 1990 y principios de la del 2000. Las guerrillas, especialmente el frente 29 de las FARC, comenzaron a matar a los líderes comunitarios que consideraban como amenaza a su dominio, a extorsionar a propietarios de negocios y a controlar los movimientos de las comunidades a lo largo de los ríos.
La guerrilla tenía poca competencia del Estado colombiano, que escasamente tenía presencia en Tumaco, más allá de unos pocos militares y puestos de policía y un gobierno municipal altamente corrupto. Los representantes del gobierno pasaban muy poco tiempo fuera de la cabecera municipal, dejando a las comunidades olvidadas en los ríos a merced de los grupos armados.
La riqueza del comercio de la droga atrajo entonces a un grupo armado ilegal de otra tendencia: la red paramilitar pro-gobiernista y financiada por el narcotráfico, conocido como Autodefensas Unidas de Colombia, o AUC, a través del Bloque Libertadores del Sur, encabezado por Guillermo Pérez Alzate, conocido como “Pablo Sevillano”, se trasladó a la zona después del año 2000. Al igual que en otras zonas de influencia guerrillera, los grupos paramilitares recién llegados llevaron a cabo una brutal ola de cientos de ejecuciones extrajudiciales y masacres de los que creían colaboradores de la guerrilla. La violencia desplazó a decenas de miles de personas hacía el centro de la ciudad de Tumaco y a otras ciudades del país, mientras que miles más cruzaron la frontera hacia Ecuador. Por su parte, las Fuerzas se seguridad colombianas combatían a los hombres de «Pablo Sevillano» sólo en raras ocasiones.
Después de desplazar la economía de la coca desde el Putumayo, el Plan Colombia persiguió los cultivos de coca en Tumaco. La respuesta inicial de los gobiernos estadounidense y colombiano a la crisis de violencia y narcotráfico que sufría Tumaco no fue la de fortalecer la presencia del Estado en este municipio. Más bien, el Plan Colombia inició un fuerte aumento en la fumigación aérea de herbicidas sobre los territorios colectivos de propiedad de los Consejos Comunitarios. Nariño, liderado por Tumaco, ha sido, por mucho, el más fumigado de los 32 departamentos de Colombia durante los últimos diez años.
La fumigación vino con programas de desarrollo alternativo financiados por USAID y otros donantes. Sin embargo, estos cubrieron sólo a una pequeña parte de las comunidades afectadas y poco pudieron hacer en un contexto de ausencia estatal, falta de medios de transporte, incertidumbre en la tenencia de la tierra y violencia descontrolada. Peor aún, el programa de fumigación de la Policía Nacional de Colombia, respaldado por los EE.UU., ha insistido en asperjar cualquier planta de coca que se detecte, lo que ha significado que los proyectos de desarrollo alternativo financiados por la USAID hayan sido sistemáticamente fumigadas por su proximidad con dicho cultivo.
A pesar de la fumigación a gran escala, los cultivos de coca han demostrado ser difíciles de exterminar en Tumaco. Esto es en gran parte resultado de la ausencia del estado de la mayoría del territorio y la falta de otras alternativas económicas para los productores. Así que cuando los gobiernos de EE.UU. y Colombia comenzaron a buscar la «Consolidación» -una estrategia que busca explícitamente la construcción de una presencia estatal en el terreno- Tumaco aparecía como un candidato ideal.
Sin importar lo anterior, nuestro intento de evaluar el desempeño de la «Consolidación» en Tumaco fue más difícil de lo que esperábamos. El principal problema era que nadie en el pueblo parecía saber lo que hablábamos, a pesar de que la ?Consolidación? ha estado oficialmente presente y en funcionamiento en Tumaco desde el año 2008.
En otras partes del país, la «Consolidación» es a menudo conocida como CCAI, por su nombre en la agencia de la Presidencia de la República (Centro para la Coordinación de la Acción Integral), que la administra. En Tumaco, sin embargo, cuando se preguntó a los líderes de la sociedad civil sobre el CCAI (pronunciado como “Cecai”), ellos respondieron, “¿Qué clase de fruta es esa?” Un alto funcionario del gobierno municipal nos dijo haber recibido un correo electrónico sobre el programa y no haber escuchado nada al respecto después, hasta que el CCAI celebró una reunión a principios de abril.
Hicimos una visita a la sede del CCAI de Tumaco: es una sala con mesas de trabajo, computadores y mapas, ubicada en un complejo hotelero junto a la playa, muy utilizado por la policía y los contratistas involucrados en las misiones de erradicación de la coca. La oficina tiene por objeto coordinar las actividades de todos los organismos gubernamentales para establecer su presencia en la zona; el “Centro de Coordinación” de Tumaco, sin embargo, parecía tener sólo un puñado de personas y una carga administrativa muy pequeña.
A diferencia de la Macarena -una zona donde Estados Unidos ha ayudado financieramente con cientos de millones de dólares en ofensivas militares y proyectos de desarrollo-, en Tumaco se ha visto muy poca inversión en el marco de la ?Consolidación?. En cambio, las actividades que realmente los Estados Unidos están financiando en Tumaco se parecen más a los mismos programas del Plan Colombia de hace una década.
Al igual que el Putumayo alrededor del año 2002, la fumigación es masiva mientras que los proyectos de desarrollo alternativo quedan relegados a zonas inseguras y sin presencia estatal. La construcción de una presencia civil e institucional del Estado en el terreno sigue siendo un objetivo lejano frente al cual es notorio el poco progreso, incluso en la cabecera municipal.
Cuando la fumigación elimina los cultivos legales o cultivos de alimentos de los campesinos, no hay acceso casi a apoyos para la seguridad alimentaria. Trabajadores locales de derechos humanos y para el desarrollo afirman que una parte importante de la población afrocolombiana de Tumaco que se desplaza hoy, lo hace huyendo de las reiteradas fumigaciones.
¿Por qué la “Consolidación” tropezó cuando apenas iniciaba en Tumaco? La razón principal son los recursos. Su dispersión geografía, hace de Tumaco un lugar muy difícil de gobernar, y sus altos índices de pobreza e indigencia significan que las necesidades allí son muy grandes. Un programa de consolidación adecuado en Tumaco requeriría una enorme cantidad de fondos, un múltiplo elevado de lo que la USAID, otros donantes y el Ministerio de Hacienda colombiano actualmente proveen. Los Estados Unidos no tienen previsto invertir dichos recursos en Tumaco -una verdadera lástima si se considera la cantidad que han invertido en la erradicación forzosa- y además, el gobierno colombiano ha hecho poco para llenar el vacío.
Hasta la fecha, la única excepción significativa parece ser un programa iniciado por la Gobernación de Nariño (en manos de un partido de oposición de izquierda, bajo la dirección del Gobernador Navarro Wolff, un antiguo líder de la desmovilizada guerrilla del M-19). El llamado “Sí Se Puede”, es un pequeño programa que cuenta con poco dinero y tiene grandes deudas. Sin embargo, el programa “Sí Se Puede” respondió positivamente a una solicitud de financiación para el desarrollo hecha por los líderes afro-colombianos de un consejo comunitario de Tumaco: la comunidad de Rescate-Las Varas.
Aquí, a cambio de la voluntad de la comunidad para erradicar la coca que tenían sembrada, el gobierno está ofreciendo asistencia con el apoyo de USAID. Los agricultores están recibiendo ayuda para la seguridad alimentaria, puesto que pueden cambiar los cultivos ilegales por cultivos comerciales legales como el cacao, el coco, silvicultura, la piscicultura, entre otros. El éxito en la erradicación de la mayor parte de la coca sembrada en Las Varas está haciendo que los funcionarios locales consideren a esta comunidad como un modelo. Los coordinadores locales del CCAI en Tumaco dicen que planean trabajar con la comunidad de Las Varas para garantizar una mayor inversión y ampliar el modelo a otras partes del municipio.
Esta expectativa de proporcionar apoyo en el futuro, fue el mejor ejemplo concreto que escuchamos sobre la actividad del programa de Consolidación en Tumaco. Como el Gobernador Navarro (y probablemente su partido) dejarán el cargo a finales de este año, la sostenibilidad del compromiso del gobierno con la comunidad de Las Varas está en duda. El programa de consolidación tendría que recoger lo que el programa “Sí Se Puede” dejó.
Esto puede ser mucho más difícil de lo que parece. La confianza de la comunidad en el gobierno sigue siendo frágil, y las relaciones forjadas con la Gobernación pueden no ser fácilmente transferibles a una nueva entidad. Mientras tanto, la comunidad de Las Varas enfrenta fricciones con otros Consejos Comunitario, incómodos por su estrecha relación con del Estado o insatisfechos porque ellos no están recibiendo inversión similar.
El Programa de Consolidación continúa con incertidumbre, dadas las condiciones de Tumaco, que siguen estando entre las menos seguras del país. De hecho, la comunidad de Las Varas ha sufrido la muerte de seis o siete líderes comunitarios (dependiendo de si algunas fueron muerte accidental u homicidios), como resultado de su decisión de dejar la siembra de coca y de trabajar con el Estado. La guerrilla de las FARC sigue siendo muy activa en Tumaco y en los municipios vecinos, participando en el tráfico de drogas, amenazando a líderes locales (en particular a los dirigentes indígenas), atacando a puestos y unidades militares y de policía, y haciendo difíciles los viajes en las pocas vías terciarias y secundarias existentes.
Más adelante río abajo, y a lo largo del litoral, se encuentran los herederos del grupo paramilitar AUC, que se desmovilizaron oficialmente en 2006 (Pablo Sevillano, el jefe de las AUC Libertadores del Bloque Sur, se encuentra ahora en una prisión de EE.UU. cumpliendo una condena por tráfico de drogas). En la actualidad, los antiguos mandos medios de las AUC controlan pequeños grupos que funcionan principalmente para el tráfico de drogas, pero aún amenazan con regularidad a líderes locales y participan en el despojo de tierras. Las denominadas «Bandas criminales emergentes” están surgiendo en todo el país. Muchas, según distintas fuentes, tienen poco que temer a la policía y al ejército, aunque ello es generalmente producto de la corrupción y no de alianzas. Algunas, de hecho, negocian las drogas con la guerrilla de las FARC y con frecuencia luchan entre sí por el territorio.
En Tumaco, el “nuevo” grupo paramilitar que parece haber arrebatado el control de los demás se llama «Los Rastrojos» (cuyo nombre alude a lo que queda después de la cosecha), que es uno de los más poderosos entre los nuevos grupos de todo el país. «Los Rastrojos» ahora controlan la mayor parte del tráfico fluvial en la costa de Tumaco, especialmente los cargamentos de cocaína que siguen saliendo de la zona. Las FARC, sin embargo, mantienen el control de algunos ríos y corredores, y se han detectado cargamentos conjuntos de droga de la guerrilla y los paramilitares.
La situación de seguridad en Tumaco sigue siendo grave. La mayoría de las personas con las que hablamos, independientemente del sector social al que pertenecen, se mostraron renuentes a hablar con confianza sobre los perpetradores de la violencia y el narcotráfico en la zona. Algunas autoridades, sin embargo, dijeron que el número de asesinatos y otros delitos violentos han disminuido desde mediados del año pasado, lo que, sospechan, puede ser el resultado de la victoria de los Rastrojos sobre otros grupos paramilitares rivales y la obtención de un mayor control territorial. Las rutas de tráfico de Tumaco puede estar siendo menos disputadas que antes y las FARC -con la excepción de algunos intentos recientes de secuestros extorsivos en el casco urbano- se encuentran en gran medida obligadas a operar ríos arriba, más lejos de la costa.
La respuesta del gobierno a «Los Rastrojos» sigue siendo poco clara. Al igual que en otras partes del país, las fuerzas armadas tienden a considerar a este grupo como responsabilidad principalmente de la policía. La policía colombiana, sin embargo, tiene la finalidad de operar en las zonas urbanas (con la excepción de pequeñas unidades especializadas como los Carabineros o los Junglas). Cuando «Los Rastrojos» operan en las zonas rurales, como normalmente lo hacen, terminan en un círculo vicioso de responsabilidad de las fuerzas de seguridad del Estado, puesto que allí se encuentran en la jurisdicción de unidades del ejército y la marina que los consideran principalmente responsabilidad de la policía. Esta situación se complica por la falta crónica de coordinación entre las fuerzas armadas y la policía.
En medio de este panorama de violencia y narcotráfico, la «Consolidación» o esfuerzo de Acción Integrada apenas comienza. Los desafíos particulares de Tumaco hacen que sea difícil determinar por dónde empezar, sobre todo cuando los fondos de EE.UU. y del gobierno colombiano no han sido generosos.
El gobierno colombiano está evaluando o repensando su estrategia de consolidación en el ámbito nacional. Cuando el gobierno anuncie los resultados de este replanteamiento -probablemente en junio- los mismos incluirán una reducción en el número de zonas de “Consolidación” de las actuales catorce en existencia. Varias zonas verán las oficinas del CCAI cerrarse y las promesas de presencia estatal e inversión sin cumplir. El resto de zonas, sin embargo, probablemente verán una inversión mucha más grande que antes.
Es probable que Tumaco permanezca en el esquema de consolidación nacional. Si es así, tal vez en uno o dos años a partir de ahora, los líderes locales de Tumaco habrán escuchado y visto lo suficiente de la «Consolidación» como para poder evaluar el programa y el impacto en sus comunidades, que hasta la fecha ha sido casi nulo.
TRADUCCIÓN: Manuel Gómez de GTP y Amanda Romero de la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros, y Proceso de Comunidades Negras.
